הפלסטינים בישראל: בין פטיש הפרטת הקרקעות לבין סדן הלאמת הקרקעות 

ג'מיל דקואר

 

1. מיד לאחר ההכרזה על הקמת מדינת ישראל החל תהליך מוגבר של "הלאמת" קרקעות הארץ. תהליך זה נועד להעביר בצורה שיטתית קרקעות של ערבים לבעלות ולשימוש הרוב היהודי, במטרה לעצב מחדש את המרחב הגיאוגרפי ולשמור על איזון דמוגרפי בין קבוצת הילידים לבין קבוצת המהגרים.

2. בשנת 1960 נחקק חוק מינהל מקרקעי ישראל שקבע, כי הממשלה תקים מינהל מקרקעי ישראל שינהל את מקרקעי ישראל. עוד נקבע, כי המדיניות הקרקעית של המינהל נקבעת על ידי מועצת מקרקעי ישראל (סע' 3 לחוק). מקרקעי ישראל מתחלקים בין שלושה גופים ומהווים כ- 93% מקרקעות המדינה, כדלהלן: מדינת ישראל ובבעלותה כ- 14.5 מליון דונם; רשות הפיתוח ובבעלותה כ- 2.5 מליון דונם וקרן קיימת לישראל ובבעלותה כ- 2.6 מליון דונם.

3. חוק מינהל מקרקעי ישראל לא הגדיר מהם היעדים והתכליות המיוחדות הניצבים בפני המינהל. מועצת מקרקעי ישראל אישרה את עיקרי מדיניות המינהל בהחלטה מס' 202 מיום 28.3.78, בה קבעה: "... מינהל מקרקעי ישראל הינו הגוף היחיד המנהל את מקרקעי ישראל בהתאם למדיניות הקרקעית שנקבעה על ידי המועצה. הן בהתאם לאמנה שבין ממשלת ישראל וקרן קיימת לישראל והן על פי החוק, מינהל מקרקעי ישראל הוא הגוף הבלעדי והמוסמך לנהל את מקרקעי ישראל. מדיניות המועצה מכוונת על ידי הצורך לשמור את הקרקע כנכס לאומי ועל ידי המגמה להביא לפיזור נכון של האוכלוסיה."

4. בפס"ד בעניין משפחת קעדאן (בג"ץ 6698/95) שניתן לפני שנתיים נקבע, כי "התכליות המיוחדות המונחות ביסוד סמכותו של המינהל הן שמירת מקרקעי ישראל בבעלות המדינה וריכוז הניהול והפיתוח של המקרקעין בישראל בידי רשות סטטוטורית אחת. זאת, על מנת למנוע את העברת הבעלות בקרקע לידי גורמים בלתי רצויים, לבצע מדיניות בטחון ולאפשר ביצוע פרויקטים לאומיים, דוגמת קליטת עליה, פיזור אוכלוסין והתיישבות חקלאית."

5. בראשית שנות ה- 90 ועם תחילת בואם של מהגרים יהודים ממדינות ברית המעוצות לשעבר, ועם התגברות מצוקת הדיור והעדר קרקעות זמינות לבניה ולאור המצב הכלכלי הקשה שאליו נקלעו החקלאים היהודים בקיבוצים ובמושבים, החלו להתחולל שינויים מרחיקי לכת במבנה החזקת הקרקעות, במיוחד בישובים החקלאיים היהודיים. השינויים התרחשו באופן מהיר יחסית, בחדרי חדרים ואף ללא שעוגנו בחקיקה ראשית של הכנסת אלא באמצעות החלטות של מועצת מינהל מקרקעי ישראל שהינה הגוף שאמור למלא אחר היעדים שהוזכרו לעיל, קרי לפעול למען האינטרסים של הרוב היהודי במדינה.

6. ההחלטות המרכזיות, שאגב, חלקן התקבל בזמן שאריאל שרון היה השר האחראי על מועצת מקרקעי ישראל, היו ההחלטות 737,727,717,667,666,612,611,533. על פי החלטות אלו ניתנה אפשרות למחזיקים בקרקעות החקלאיות במושבים ובקיבוצים לשנות את יעוד הקרקע ולקבל נתח משמעותי מן הקרקע ביעודה החדש. בנוסף, החלטות אלו מהוות הטבה בסכומים העולים באלפי אחוזים על הפיצוי שהיו זכאים לו החקלאים היהודים על פי המצב שקדם להחלטות אלו.

7. בסוף שנות ה-90 פורסמו המלצות ועדת רונן שהוקמה על ידי שר התשתיות דאז אריאל שרון והתבקשה לדון בשאלות הנוגעות להפרטת קרקעות המדינה וייעול תפקודו של מינהל מקרקעי ישראל ולהמליץ על מדיניות ביחס למקרקעי ישראל. הוועדה עסקה אך ורק בקרקעות המוחזקות על ידי חקלאים יהודים והתייחסה בעיקר להחלטות מועצת מינהל מקרקעי ישראל. למותר לציין, כי הלובי החקלאי היהודי, הידוע כבעל השפעה אדירה על החיים הפוליטיים בישראל והזוכה לתמיכה חסרת תקדים בקרב נציגים של מפלגות ציוניות מהשמאל ומהימין (עבודה, מרצ, ש"ס מפד"ל וליכוד), התקומם כנגד המלצות ועדת רונן, לא בגלל שהן לא הטיבו עם החקלאים היהודים אלא בגלל שראה בהן איום על כוונת החקלאים היהודים לקבל את מרבית הקרקע לבעלותם.

8. בעקבות האכזבה מהמלצות ועדת רונן החל הליך חקיקה מאומץ ביוזמת הלובי החקלאי ויזמי נדל"ן אינטרסנטים. כך נוצרה הצעת חוק עיגון זכויות החקלאים בקרקע, שנועדה להעביר את הבעלות האפקטיבית על הקרקעות מהמדינה לידי החקלאים היהודים בקיבוצים ובמושבים. סעיף 2 להצעת החוק קובע, כי מחזיקים של קרקע חקלאית יהפכו לבעלי זכות חכירה לדורות למשך 196 שנים המחולקות לארבע תקופות של 49 שנים כל אחת. בנוסף, הצעת החוק קובעת מנגנון פיצוי נדיב לחקלאים שהקרקע בהחזקתם תעבור תהליך של שינוי יעוד והפשרה. הצעת החוק הזו עברה בינתיים את השלב הראשוני של החקיקה בכנסת.

9. במקביל להליכי החקיקה, מתקרבות להכרעה בפני בג"ץ כמה עתירות שהוגשו על ידי הקשת הדמוקרטית המזרחית, האגודה לזכויות האזרח והחברה להגנת הטבע הדורשות לבטל את החלטות המינהל הנוגעות לשינוי יעוד קרקע חקלאית ולפיצויים והטבות אחרות הניתנות למחזיקי קרקע חקלאית בעת שינוי יעוד. עתירות אלה מבקשות למעשה לשמור על הסטטוס-קוו שהיה קיים ערב קבלת החלטות המינהל בדבר הפרטת הקרקעות ושינוי יעודן, כלומר למצב שבו המדינה יחד עם רשות הפיתוח וקרן קיימת לישראל ימשיכו להחזיק את קרקעות המדינה ויפעלו בהתאם ליעדים שקבעה מועצת מינהל מקרקעי ישראל. העתירות של הקשת והאגודה מדגישות את חשיבות עקרון השוויון האזרחי בחלוקת קרקעות המדינה ובעצם מתייחסים למיעוט הערבי במדינה כאל קבוצה מקופחת נוספת, בדומה למשל לתושבי עיירות הפיתוח, שיכולה לצאת אף היא נשכרת מיישומו של עקרון השוויון בחלוקת מקרקעי ישראל.
             
10. ברור לכל, כי בבסיס ההצעות שהונחו על שולחן הכנסת והממשלה, כמו גם בהחלטות מועצת מינהל מקרקעי ישראל, בעניין הפרטת קרקעות חקלאיות ושינוי יעודן, קבוע הסדר של העברת זכות הבעלות בקרקעות שבבעלות המדינה לידי מי שקיבלו קרקעות אלו בעבר כחוכרים או כבני רשות. דא עקא, היות שהקצאת הקרקעות בעבר נעשתה באופן מפלה, הרי שהעברת זכות הבעלות כעת, אך לידי מי שבעבר נהנה מהמדיניות המפלה, משמעה הנצחת האפליה ואף החמרתה. המשך אפליה פסולה זו הינה בלתי חוקית בהיותה סותרת את עקרון השוויון.

11. אולם, ככל שסוגיית הפרטת הקרקעות נוגעת לפלסטינים אזרחי המדינה, הרי שהיא אינה יכולה להיבחן אך ורק במישור השוויון האזרחי בתוך המדינה. סוגיה זו חייבת להבחן בהקשר ההיסטורי ולאור הסטנדרטים והנורמות של המשפט הבינלאומי, במיוחד לאור החלטות האו"ם בעניין הפליטים הפלסטינים. כל הסדר שינוי יעוד או הפרטת קרקעות אשר יוביל להעברת הבעלות בקרקע לידיהם של החקלאים היהודים שקיבלו בעבר רשות וזכות שימוש בקרקע, יש בו משום סתימת הגולל בפני כל אפשרות לישוב ופתרון בעיית למעלה ממאתיים אלף העקורים הפלסטינים אזרחי ישראל, ובעיית הפליטים הפלסטינים וזכויותיהם בקרקעות שהיו בבעלותם, וזאת בסתירה להחלטות האו"ם בנושא.      

12. לפלסטינים בישראל יש סיבות רבות וטובות להתנגד לתהליך ההפרטה הקיים מעבר לעמדה העקרונית בדבר הפגיעה בזכויות הלאומיות וההיסטוריות של הפליטים והעקורים. מדינת ישראל הפקיעה את רוב האדמות שהיו בבעלות או בהחזקת ערבים קודם לקום המדינה. במקביל, בעוד שמינהל מקרקעי ישראל הקצה לאורך השנים קרקעות רבות לישובים יהודים, לא הייתה הקצאה דומה של קרקעות לצורכי ציבור לישובים הערבים ודי אם נציין את העובדה, כי מאז קום המדינה לא הוקם אף לא ישוב ערבי חדש אחד (למעט העיירות הכושלות, בלשון המעטה, שהוקמו לישוב הערבים הבדואים בנגב).

13. היישובים הערביים בישראל נמצאים היום במצב של מצוקת דיור קשה, צפיפות, מחסור בשטחי ציבור והעדר רזרבות קרקעיות לבניה ולפיתוח סביבתי ותעשייתי. הבעיה חריפה במיוחד בכפרים הלא מוכרים, ועל מנת לאפשר פתרון לבעייתם יש צורך בהקצאה משמעותית של קרקעות שבבעלות המדינה.

14. על מנת להתמודד עם המחסור הקרקעי בישובים הערבים נדרשת מדיניות של העדפה מתקנת בהקצאת קרקעות שבבעלות המדינה לישובים הערבים. מגמת השינויים בנושא החזקת קרקעות הינה בכיוון ההפוך, קרי תהליך הפרטת הקרקעות ושינוי יעודן והענקת זכויות הבעלות בקרקע רק לתושבי הקיבוצים והמושבים ולחברות לעיבוד חקלאי. באם מגמה זו תימשך יוצאו קרקעות אלו, והמדובר במיליונים רבים של דונמים, ממאגר הקרקעות המוגבל שבשליטת המדינה, ויעברו לידיים פרטיות באופן שלא יאפשר את הקצאתם בעתיד לישובים הערבים.

15. חלק ניכר מהאדמות והקרקעות החקלאיות, אשר צפויות לעבור תהליך של הפשרה ושינוי יעוד, היו בבעלות ערבית ערב הפקעתן ואף עובדו במשך מאות שנים על ידי חקלאים ערבים. קרקעות אלו, הופקעו לאחר הקמת מדינת ישראל לשם מימוש מטרות 'ציבוריות' ששירתו את האינטרסים של הרוב היהודי ולמען הגשמת היעדים הציוניים. ואולם, במשך השנים החכירה המדינה באמצעות מינהל מקרקעי ישראל את אותן הקרקעות לישובים יהודים לשימוש ועיבוד חקלאי, בניגוד גמור למטרות ההפקעה ותוך התעלמות מוחלטת מצרכי החקלאים הערבים. משהסתיימה המטרה הציבורית שבשלה הופקעו האדמות, ובטרם יחל תהליך שינוי ייעודן והעברת זכויות הבעלות בהן לחוכרים וברי הרשות, מוטלת על המדינה החובה לבחון החזרת האדמות המופקעות לבעליהן.  

16. בזמן שרשויות התכנון מסרבות להכיר ביישובים הערביים הלא מוכרים בנגב, ובעוד  שהמדינה מתכחשת לזכויות התושבים הילידים בנגב על אדמותיהם החקלאיות, ומנסה בכל דרך אפשרית לעקור אותם מאדמותיהם, מינהל מקרקעי ישראל מאיץ את תהליך הפרטת הקרקעות, הכל למען שיפור מצבם הכלכלי הקשה של המושבים והקיבוצים ולמען פתרון מצוקת הדיור לעולים החדשים. החקלאים הערבים בנגב, לעומת זאת, אשר מעבדים את אדמותיהם בתנאים קשים ביותר והמבקשים מזה עשרות שנים לעגן את זכויותיהם בקרקעות, אינם זוכים ליחס דומה, אלא הם נתקלים במדיניות קשוחה שכל מטרתה הינה לגזול את שאר האדמות מידיהם.

17. לבסוף נזכיר, כי מינהל מקרקעי ישראל הנו רשות מנהלית הכפוף לכללי המשפט הציבורי, ובכלל זה מוטלת עליו החובה לנהוג בהגינות ובשוויוניות. כממונה על ניהול אחוז ניכר מקרקעות המדינה, מינהל מקרקעי ישראל אינו אלא נאמן הציבור החייב לפעול למען ולטובת כל אזרחי המדינה. המגמה המאפיינת את מדיניות מינהל מקרקעי ישראל עד כה, בנושא שינוי יעוד קרקעות חקלאיות מונעת משיקולים אידיאולוגיים ציוניים ולטובת קבוצות אינטרסנטיות בחברה הישראלית. מגמה זו, פוגעת בעקרונות בסיסיים של מינהל תקין ומהווה מעילה באימון הציבור. מדיניות המתייחסת למשאב המוגבל והכי יקר במדינה חייבת להיות מבוססת על עקרונות השוויון והצדק.

 

פורסם לראשונה באתר המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי