בבית המשפט העליון בג"צ 244/00

בירושלים

1. עמותת שיח חדש- למען השיח הדמוקרטי והרב תרבותי בישראל, ע.ר. 58-029-871-9

"הקשת הדמוקרטית המזרחית"

2. ד"ר גד ברזילי

3. ד"ר יוסי דהאן

4. ד"ר הנרייט דהאן-כלב

5. ד"ר יוסי יונה

6. ד"ר יצחק ספורטא

7. ד"ר פנינה מוצפי-הלר

8. ד"ר אלכסנדר (סנדי) קדר

9. ד"ר ויקי שירן

10. פרופ' יהודה שנהב

11. פרופ' אריה רטנר

ע"י ב"כ עו"ד אביגדור פלדמן ו/או סמדר בן נתן

ו/או מיכאל ספרד ו/או ישי שורק

סמטת בית השואבה 6 תל אביב

טל: 03-5608833 פקס: 03-5607176

העותרת

- נ ג ד -

1.ש ר התשתיות הלאומיות

2. מינהל מקרקעי ישראל

3. מועצת מקרקעי ישראל

ע"י פרקליטות המדינה, ירושלים

4. תנועת המושבים

רח' ליאונרדו דה וינצ'י 19 תל אביב

5. התנועה הקיבוצית המאוחדת

רח' יסמין 1 רמת אפעל

6. הקיבוץ הארצי

רח' ליאונרדו דה וינצ'י 13 תל אביב

7. הקיבוץ הדתי

רח' דובנוב 7 תל אביב

8. התאחדות האיכרים

רח' קפלן 8 תל אביב

המשיבים

עתירה לצו על תנאי ולצו ביניים

זו עתירה לצו על תנאי על פיה יתבקש כב' בית המשפט להורות למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא יבוטלו החלטות מס' 533, 611, 717, 727, 737 של מועצת מקרקעי ישראל, הנוגעות כולן לשינוי יעוד קרקע חקלאית ולפיצויים והטבות אחרות הניתנות למחזיקי קרקע חקלאית בעת שינוי יעוד.

כמו כן יתבקש כב' בית המשפט להוציא צו ביניים על פיו ימנעו המשיבים מלאשר ומלהוציא אל הפועל כל עיסקאות שטרם הוחל בביצוען, על בסיס ההחלטות הנ"ל, עד לדיון והכרעה בעתירה זו.

עם עתירה זו מוגשת אף בקשה לאיחוד הדיון עם העתירות בבג"צ 4690/99, 3939/99.

ואלו נימוקי העתירה:

הקדמה

1.עתירה זו עוסקת בסדרה של החלטות שהתקבלו במועצת מינהל מקרקעי ישראל המעניקות הטבה כספית אדירה למחזיקים בקרקע חקלאית, אשר ייעודה שונה מעיבוד חקלאי לבנייה. החלטות אלה סותרות את נורמת היסוד של מינהל מקרקעי ישראל, שנקבעה בהחלטה מספר 1 של מועצת מקרקעי ישראל, ומהווה למעשה ביטוי חד-משמעי של מדיניות המינהל ביחס לקרקע חקלאית. מדיניות זו אומרת כי קרקע חקלאית נמסרת לצורך עיבוד חקלאי ולצורך זה בלבד, ועל כן אם שונה ייעודה היא חוזרת לחזקת המדינה, אשר תקצה אותה, תשתמש בה ותעניק אותה לאחרים על פי מדדים של שיויון והוגנות ובשים לב לצרכי הציבור. מי שהחזיק בה, עד ששונה ייעודה, ייזכה לפיצוי בגין השקעות חקלאיות ואובדן התנובה החקלאית מן הקרקע.

2.העיקרון, כי קרקע חקלאית נמסרת לצורך עיבוד חקלאי בלבד ועם ביטול תכליתה החקלאית היא חוזרת לחזקת המדינה, נקבע פעמים ללא ספור בהסכמים שבין מינהל מקרקעי ישראל והמתיישב או האגודה המיישבת.

3.משום שהמחזיק בקרקע חקלאית ישיבנה למינהל עם תום עיבודה החקלאי, הרי שקרקעות חקלאיות נמסרו ברוחב יד וכמעט ללא תמורה.

4.והנה קובעות ההחלטות החדשות את מה שאיש לא העלה בדעתו, כי לחקלאי זכות על הקרקע אף לאחר ששונה ייעודה לבנייה, וכי זכאי הוא לפיצויים המחושבים על פי ערך הקרקע לאחר ששונה ייעודה, דהיינו כאשר מחיר הקרקע לבנייה האמיר פי אלפי מונים ממחירה כקרקע חקלאית, או לרכישת הקרקע בהנחה מפליגה וללא מכרז.

5.ההנחה כי החקלאי ייזכה לפיצוי כזה מן השטחים רחבי הידיים שהוקצו לעיבוד חקלאי והופשרו לבנייה בודאי מסמרת הייתה את שערם של אבות המינהל והחזון הציוני.

6.ההטבה הכספית, וזכות הקדימה המוחלטת לרכישת הקרקע, הניתנות בדרך זו למחזיקים בקרקע חקלאית, אינן שיוויוניות, חסרות עילה משפטית, ואינן הוגנות כלפי כלל האוכלוסייה, הזכאית לחלוקה שיוויונית של נכסי המדינה.

7.המחזיק בקרקע חקלאית שייעודה שונה לא תרם לשינוי הייעוד בעבודה או בדרך אחרת, השבחת ערך הקרקע שהופשרה לבנייה נעשתה על פי החלטה מינהלית ואין לה כל זיקה של ממש לעבודת החקלאי ועמלו.

8.רוחב ידה של המדינה המפצה באופן הזה מחזיקים בקרקע חקלאית עומדת בסתירה גמורה לידה הקפוצה כלפי מיגזרים אחרים כגון המתגוררים בדיור ציבורי, זכאי משכנתאות, אוכלוסיית מצוקה.

9.אין להבין את הפיצוי הניתן למחזיקים בקרקע חקלאית, אלא כתוצאה מוצלחת של לובי שאיחד כוחות בין פוליטיקאים, בעלי ממון, ספסרי קרקעות ומתיישבים חקלאיים בקיבוצים, במושבים ואף בעלי חברות חקלאיות, שמצאו דרך מופלאה לחלק ביניהם את נכסי המדינה. בפועל הנהנים העיקריים מן ההטבה הפסולה למחזיקים בקרקע חקלאית הם סוחרי הקרקעות או ספסרי הקרקעות הרוכשים מן החקלאי את הזכות לנצל הקרקע לבנייה ונוטלים על עצמם להביא לשינוי הייעוד ולפיצוי השערורייתי של המחזיק בקרקע.

הפיצוי הניתן למחזיקים בקרקע חקלאית שהופשרה לבנייה יוצר דינאמיקה חברתית וכלכלית פסולה המביאה לכך שאין כל סיבה רציונאלית לחקלאי לעבד את אדמתו ולזכות ברווח האיטי והלא בטוח של פירות אדמתו, במקום כל אלה יזנח החקלאי את אדמתו עד שתעלה קוץ ודרדר ויקווה כי שליחיו הפוליטיים או ספסרי הקרקעות יצליחו להעביר החלטה במוסדות תיכנון ובנייה של שינוי ייעוד הקרקע והוא יזכה, ללא מאמץ ויגיעה לחבילת מזומנים אדירה.

10.אין כל בחינה משפטית ורעיונית המסוגלת להכשיר את ההטבות הניתנות לחקלאים על חשבון מיגזרים אחרים הנדחקים למעגל קסמים מרושע של מצוקה כלכלית, חינוך לקוי, העדר מעורבות בחיי המדינה והחברה, חוסר אונים פוליטי וחברתי.

11.החלטות אלו של מועצת מינהל מקרקעי מנוגדות לעיקרון השויון הקובע את זכותם השווה של כלל אזרחי המדינה להנות מנכסי המדינה, הם נכסיו של הציבור כולו. חלוקת משאב יקר ערך ומוגבל כקרקע המדינה למגזר אחד מותירה מחוץ למעגל הנהנים ציבורים רחבים הזקוקים לפתרונות מגורים ודיור.

12.הן נתקבלו ללא שנשקלו כלל השיקולים הרלוונטיים - שיקולי תכנון, משמעויות כלכליות וחברתיות, ועלות לאוצר המדינה, ובלא שהובאו בחשבון האינטרסים של כלל קבוצות האוכלוסיה במדינה.

13.לא רק שציבורים מסויימים מועדפים על פני אחרים אלא שבויתורה של המדינה על השליטה בקרקעותיה מצומצמת במידה ניכרת האפשרות העתידית למצוא פתרונות מספקים לכלל האוכלוסיה.

החלטות שמשמעותן כה מרחיקת לכת ובלתי הפיכה, מן הראוי שתתקבלנה בתהליך שקוף ופומבי, תוך דיון ציבורי מפרה וממצה, בבית המחוקקים המביא לידי מיצוי את העקרונות הדמוקרטיים ואת ייצוג כלל המגזרים באוכלוסיה.

העותרים:

14.העותרת מס' 1 היא תנועה חברתית אל מפלגתית וחוץ פרלמנטרית, שמטרתה להשפיע על סדר היום הציבורי, מתוך כוונה להביא לשינוי כולל של החברה הישראלית ומוסדותיה השונים. היוזמה להקמת התנועה באה מקרב נשים וגברים בנות ובני הדור השני והשלישי של יוצאי ארצות ערב והמזרח, הבאים מכל חלקי הארץ ומייצגים רבדים שונים של החברה הישראלית.

15.העותרת מס' 1 (להלן: העותרת) נוסדה בשנת 1996 על ידי מועצה מכוננת שמנתה 100 חברות וחברים. מועצה זו התרחבה מאז ומתפקדת כמועצת התנועה, בה מתקבלות ההחלטות העקרוניות המחייבות את התנועה.

16.בין יתר מטרותיה שמה לה העותרת ליעד להאבק למען מימוש זכויות הפרט הפוליטיות, התרבותיות והחברתיות-כלכליות של כל אזרחי החברה הישראלית, למען שוויון הזדמנויות וקיום בכבוד, תוך נקיטת עמדה של חלוקת משאבים צודקת ורחבה בין כל קבוצות האוכלוסיה בישראל.

17.העותרים 2-11 הינם אנשי אקדמיה ומרצים במוסדות להשכלה גבוהה ברחבי הארץ. ד”ר גד ברזילי, הוא מרצה בכיר וראש התוכנית למשפט וחברה בחוג למדע המדינה באוניברסיטת תל אביב; ד"ר יוסי דהאן, הוא ד"ר לפילוסופיה ומרצה באוניברסיטה הפתוחה וכן מרצה למשפטים במכללת רמת גן; ד"ר הנרייט דהאן-כלב היא מרצה למדע המדינה בביה"ס לניהול באוניברסיטת בן גוריון; ד"ר יוסי יונה הוא מרצה לפילוסופיה באוניברסיטת בן גוריון; ד"ר יצחק ספורטא הוא מרצה בפקולטה לניהול באוניברסיטת תל אביב; ד"ר פנינה מוצפי-הלר היא מרצה לאנתרופולוגיה באוניברסיטת בן גוריון; ד"ר סנדי קדר הוא מרצה למשפטים באוניברסיטת חיפה ומתמחה בדיני מקרקעין; ד"ר ויקי שירן היא מרצה לקרימינולוגיה במסלול לאכיפת החוק במכללת בית ברל ובפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית; פרופ' יהודה שנהב הוא מרצה בחוג לסוציולוגיה ואנתרופולוגיה באוניברסיטת תל אביב ולשעבר ראש החוג; פרופ' אריה רטנר הוא מרצה בחוג לסוציולוגיה ואנתרופולוגיה וראש המרכז לחקר פשיעה, משפט וחברה באוניברסיטת חיפה. העותרים 3-10 הם אף חברים בעותרת מס' 1, ולבד מן העותר מס' 8, כולם בנות ובנים לעולים מארצות ערב והמזרח.

18.עותרים אלו כולם הצטרפו לעתירה מתוך דאגה עמוקה לאופייה של החברה במדינת ישראל ולהעמקת הפערים הכלכליים והחברתיים בין מגזרים שונים בה, מתוך מחוייבות לשויון וצדק חברתי, ומתוך רצון לתרום לדיון ציבורי פתוח והוגן, ולתהליך קבלת החלטות שקול ומושכל אשר ייטיב עם כלל הציבור.

19.כל אחד מהם, מתוך התמחותו והבנתו בתחומו, כמו גם מתוך מבט כולל ומקיף על החברה הישראלית, רואה את ההשפעות ההרסניות של מדיניות מינהל מקרקעי ישראל על מירקמה העדין של החברה ועל כן מצא לנכון להשמיע את קולו בדרך של הצטרפות לעתירה זו.

המשיבים:

20.המשיב מס' 1, שר התשתיות הלאומיות, ממונה מתוקף תפקידו על מינהל מקרקעי ישראל ועל כלל הניצול של אמצעים ותשתיות העומדות לרשות המדינה.

21.המשיב מס' 2, מינהל מקרקעי ישראל, הינו גוף שהוקם על פי חוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך - 1960, ותפקידו, עפ"י סע' 2(א) לחוק האמור, לנהל את מקרקעי ישראל. המשיבה מס' 3, מועצת מקרקעי ישראל, אשר הוקמה בסע' 3 לאותו חוק, ממונה ע"י הממשלה, ותפקידה בין היתר לקבוע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המינהל. מקרקעי ישראל הוגדרו בחוק יסוד: מקרקעי ישראל כמקרקעין המצויים בבעלות המדינה, רשות הפיתוח או הקרן הקיימת לישראל.

22.תפקידו של מינהל מקרקעי ישראל הינו לנהל את מקרקעי ישראל לטובת הכלל, דהיינו לטובת כלל תושבי המדינה ולמען שמירת האינטרסים ארוכי הטווח של המדינה במקרקעיה. מקרקעי ישראל הוא נכס שבבעלות כלל ציבור אזרחי ישראל והמשיבים ממונים על ניהולו לטובת כלל ציבור האזרחים. כך נפסק בבג"צ 5023/91 פורז נ' שר הבינוי והשיכון, מו(2) 793:

"מקרקעי הציבור צריכים להתנהל לפי אמות מידה ממלכתיות. אימוץ אמת מידה כאמור הוא בגדר חובתן של רשויות ציבור בכל ענייניהן, ועל אחת כמה וכמה ככל שהדבר נוגע לטיפול ברכוש שהוא בבעלות הציבור כולו. תירגומן של אמות המידה האמורות לאופני התנהגות מצביע, בין היתר, על החובה לנהוג בהגינות ובשוויון ועל פי כללי המינהל התקין.

המינהל התקין והחובה לנהוג בהגינות ובשוויון כלפי כל אזרח מחייבים חלוקתם של מקרקעין, שהם רכוש הציבור ומיועדים לעמותות משכנות, על יסודה של תחרות בדרך של מכרז או הגרלה המאפשרים, לפי תנאיהם, תחרות הוגנת בין כל המעוניינים". (עמ' 801)

23.המשיבים 4-8 הינם אגודות ותנועות המאגדים, למיטב הבנתה של העותרת, את כלל מחזיקי הקרקע החקלאית בחכירה ממינהל מקרקעי ישראל, והם והחברים בהם עשויים להפגע באם תתקבל העתירה.

מקרקעי ישראל

24.חוק יסוד: מקרקעי ישראל קובע בסע' 1 כי:

"מקרקעי ישראל, והם המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת"

סע' 2 קובע כי סע' 1 לא יחול על סוגי מקרקעין ועיסקאות שנקבעו לעניין זה בחוק.

93% בקירוב מכלל הקרקעות בישראל הן קרקעות המדינה - מקרקעי ישראל, המנוהלים על ידי מינהל מקרקעי ישראל. על רקע האיסור בחוק יסוד להעברת בעלות במקרקעי ישראל, מרבית העיסקאות של מינהל מקרקעי ישראל, הן עיסקאות חכירה, על פי חוזי חכירה הנחתמים בין המינהל לבין החוכרים הפרטיים וחוזים עם התאגדויות חקלאיות ויישוביות למיניהן. הרוב הגדול של מחזיקי הקרקע הפרטיים לצרכי התיישבות, תעשיה וחקלאות, כמו גם לצרכי מגורים, מחזיקים בקרקע על פי הסכם חכירה עם מינהל מקרקעי ישראל.

הקצאת קרקעות להתיישבות החקלאית

25.לאור ההיקף הנרחב של של החכירה, נדירותה של הבעלות הפרטית הטהורה, והיותה של החכירה כמעט הדרך היחידה לרכוש זכויות במקרקעין בישראל, הרי שבפועל החכירה לדורות, כפי שהיא מתבטאת בעיקר במגזר העירוני, היא זיקה קניינית מוגנת לקרקע הקרובה ביותר לזיקת הבעלות המלאה בקרקע.

ר' לדוגמה רע"א 2821/95 שמחה לוסטיג ואח' נ' נעמי מייזלס, פ"ד נ (1), 525/526:

"עיסקת "החכירה לדורות" כשלעצמה אין בה כדי להכריע בשאלה שבפנינו, אולם יש לראותה כנסיבה בעלת משקל רב לפרשנות שיש לתת לחוזה שבין הצדדים.

חוק המקרקעין אכן מבחין בין בעלות לבין שכירות, אשר הגדרתן על פי החוק שונה (סעיפים2 ו- 3 לחוק). אולם בשורה של פסקי דין ובספרות המקצועית הובעה הדעה הברורה, כי " החכירה לדורות" שונה במהותה משכירות רגילה. מטעם זה אף מתחו המלומדים ביקורת על העדר הסדר חקיקתי נאות " לחכירה לדורות", אשר מתמלא בהתנאות חוזיות בהסכמי חכירה.

. . .

ניתן, איפוא, לסכם כי הדעה המקובלת היא כי " חכירה לדורות" - ובמיוחד לתקופה כה ממושכת - קרובה במהותה לבעלות יותר מאשר לשכירות ותכונות אלה מוענקות לה בדרך כלל בהתחייבויות חוזיות (ראה האסמכתאות המפורטות בספרו הנ"ל של א' זמיר, עמ'77-8 , ה"ש283-4 )".

ובספרו הנ"ל של א' זמיר, חוק המכר, שצוטט בהסכמה בפסק הדין נאמר לעניין זה כדלקמן (עמ' 77:

.. במשפטנו אין הגבלה על משך תקופת השכירות במקרקעין, ובלבד שלא תהיה לצמיתות. על כן מהווה החכירה אמצעי פשוט ונוח לעקוף מיגבלות שונות החלות על העברת הבעלות בקרקע. כך, למשל, הכלל לפיו אין תוקף לעיסקה בחלק מסוים במקרקעין אינו חל על חכירה, ואפילו תהא ארוכה מאוד.

בשורה של פסקי דין קבע בית המשפט שאין הבדל מעשי בין בעלות לבין חכירה לתקופות ארוכות, ובין החכרה כזו לבין מכר, ופסק את הדין בהתאם. אולם מאלפים ביותר דווקא המקרים שבהם סרב בית המשפט להתייחס לחכירה לדורות כאל בעלות; במקרים אלו בא המחוקק לאחר מתן הפסק, ותיקן את החקיקה באופן שלא יהיה עוד הבדל בין החכירה לבעלות".

26.עם זאת, מדיניות הקצאת הקרקע למגזר החקלאי, באופן עקבי מאז הקמת המדינה, נמנעה בכוונה תחילה מלהעניק למחזיקי ומעבדי הקרקע החקלאית זכות כזו של חכירה לדורות, משוחררת מתנאים והגבלות. היפוכו של דבר.

27.מערכת הקצאת הקרקעות להתיישבות החקלאית הושתתה על האידיאולוגיה הציונית, כפי שעוצבה עוד בשנים שלפני הקמת המדינה, והתבססה על גישתם של המוסדות הציוניים הלאומיים, הקרן הקיימת והסוכנות היהודית, אשר אומצה במלואה על ידי המדינה הריבונית. העקרונות לפיהם הוקצו הקרקעות קבעו כי הבעלות הבלעדית על הקרקע תהיה בידי הלאום בעוד שלמחזיק בקרקע תהיה זכות להחזיק בקרקע לשם עיבודה בלבד.

28.במרכז המיסוד המשפטי להקצאת קרקע החקלאית עמדו הגנה עיקשת על אופייה החקלאי של הקרקע, הדרישה כי הקרקע תנוצל למטרות חקלאיות, והיא ניתנת אך ורק לצורכי מחיה מיגיע כפיים ויצירת בלמים ומחסומים כנגד ספקולציה כלכלית בקרקע.

29.כדי לתת תוקף ושיניים של ממש להגנה על תכליתה החקלאית של הקרקע ניתנו למתיישב החקלאי זכויות "חלשות" ומותנות בקרקע בה החזיק. בידי בעלי הקרקע (כלומר מדינת ישראל, רשות הפיתוח והקרן הקיימת) נותר כוח רב, שאפשר להם בקלות יחסית לבטל את החזקת הקרקע בידי המתיישבים ולהשיב לעצמם את החזקה בכל עת שאיבדה הקרקע את ייעודה החקלאי. על כן נקבע במפורש כי במקרה ויעוד הקרקע ישתנה מיעוד חקלאי לקרקע שניתן לבנות עליה מגורים או תעשיה, תחזור החזקה בקרקע באופן אוטומטי לבעלי הקרקע (כלומר הציבור) והמחזיקים יפוצו אך ורק על השקעותיהם בקרקע, ולא ישותפו בעליית ערכה.

30.עקרונות אלה קיבלו ביטוי מובהק בעל אופי נורמת בסיס בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל, מיום 17.5.65. בפרק א' של ההחלטה, שכותרתו "מדיניות מסירת קרקע חקלאית", נקבע בין היתר כי:

"קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד ליצור מוצרים חקלאיים ולהקמת מבנים ומתקנים הדרושים למגורי המתיישבים ולצרכיהם האחרים וכן לצרכי הייצור החקלאי.

יעודה ושימושה של קרקע חקלאית לא ישונה על ידי הרשויות המוסמכות לכל יעוד או שימוש אחר אלא במקרים יוצאים מן הכלל.

חוכר של קרקע חקלאית חייב להתגורר בנחלה ולנצלה ולעבדה ברציפות ובקביעות למטרות שלשמן הוחכרה הקרקע.

בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו, בשיעור שיקבע על ידי המועצה בכללים שתוציא."

נוסח מלא של ההחלטה מצורף ומסומן נספח א'.

31.החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל מיסדה אם כן את כללי ההחכרה הבסיסיים של קרקע חקלאית בהתיישבות העובדת. עיקרם של כללים אלו היה שקרקע חקלאית נמסרת בדרך של חכירה בלבד ל"יצור מוצרים חקלאיים" ולמגורי המתיישבים. חשוב לציין כי ככלל לא שולמו במסגרת ההתיישבות העובדת דמי חכירה ראשוניים, ואילו דמי החכירה השנתיים בפועל היו בסכומים סמליים בלבד, בלא הבדל משמעותי בין האזורים השונים בארץ או שטח הנחלה.

32.עקב מרכזיותה של החקלאות באידיאולוגיה הציונית נקבע כי יעודה של קרקע חקלאית לא ישונה אלא במקרים יוצאי דופן.

33.על מנת לקדם את רעיון איסור הספקולציה במקרקעין, אסר סעיף 6 של ההחלטה מס' 1 על אחזקה של יותר מנחלה אחת בידי משפחה. סעיף 7 להחלטה קובע כי אדם המחזיק בקרקע חקלאית חייב להתגורר בנחלה ולנצלה ולעבדה ברציפות למטרות שלשמן הוחכרה הקרקע. אם מזניח מתיישב את הקרקע שהוא מחזיק, ניתן לקחתה ממנו. על פי המדיניות שהותוותה בהחלטה מס' 1 נמסרה קרקע חקלאית עפ"י חוזים עם המינהל לידי חקלאים ואגודות אשר רובם מאוגדים במושבים וקיבוצים. ההסכמים אשר ליוו את מסירת הקרקע החקלאית שיקפו את נורמת הבסיס למסירת קרקע חקלאית והפכו את החלטת המינהל בדבר חזרת הקרקע למדינה במקרה של שינוי יעוד להתחייבות אישית של מקבל הקרקע.

34.עמדה זו זכתה לחיזוק לאחרונה בדו"ח ועדת רונן, ועדה שמונתה על ידי שר התשתיות בשנת 1996 לבדיקת עקרונות ניהול המקרקעין. ועדת רונן הבהירה באופן נחרץ שעל פי עקרונות היסוד של הקצאת הקרקע החקלאית אין למחזיקי הקרקע החקלאית זכות לקבל חלק מהקרקע או משוויה לאחר שינוי יעודה:

"לנגד עיני הועדה עמדה זכותם ההסטורית והלאומית של החקלאים ותרומתם הגדולה לבנין הארץ. יחד עם זאת מבחינה משפטית, ברב החוזים קיים סעיף המורה במפורש כי בעת שנוי יעוד קרקע חקלאית, תוחזר הקרקע למינהל מקרקעי ישראל ויקבעו לו פיצויים על השקעותיו. בסיס הפיצויים נקבע לפי ערכה החקלאי של הקרקע, קרי הרנטה החקלאית שהיא מנפיקה בתוספת ההשקעה במבנים חקלאיים . . . כלומר לא הייתה שום כוונה לתת זכויות מעבר למוגדר בחוזה . . . החלטות מועצת מקרקעי ישראל 533, 611, 666, 727 שינו באופן מהותי את ההוראה שבחוזה החכירה הקובעת כי בעת שינוי יעוד קרקע חקלאית תוחזר הקרקע לממ"י. . ." (עמ' 22-23).

35.נורמת הבסיס המנוסחת בהחלטה מס' 1 משקפת אידיאולוגיה מגובשת ומדיניות ברורה אשר על פיה קרקע חקלאית תנוצל לחקלאות ולא למטרות אחרות. הקרקע החקלאית היא נכס של המדינה ומקרקעי ישראל הנמסרת כפיקדון לידי החקלאי המעבד אותה וחובתו היא להתמיד בעיבודה החקלאי, בעוד הוא שומר בידיו את רווחי העיבוד החקלאי.

36.הקרקע נמסרה לחקלאים למעשה בחינם והם משלמים עליה דמי חכירה סמליים בלבד שאינם שונים באופן מהותי בין חלקי הארץ השונים. הניצול החקלאי הוא התכלית הבלעדית של מסירת הקרקע ועל כן אם משתנה יעודה של הקרקע (החלטה מספר 1 מתירה שינוי רק במקרים יוצאים מן הכלל), ושוב היא איננה מיועדת לשימוש חקלאי, חוזרת היא לחזקת המדינה, שכן המטרה שלשמה נמסרה הקרקע לידי המחזיק בה, אינה קיימת עוד, וההכרעה בדבר השימוש העתידי בה חוזרת למדינה.

37.מאליו מובן כי נורמת הבסיס משתלבת היטב בהשקפת עולם חברתית המבקשת להגן על קרקעות המדינה החקלאיות מפני ניצול כלכלי על דרך של הפיכתן לקרקעות לבנייה והעברתן לכל המרבה במחיר בשוק החופשי. ייאמר כי ניצול קרקע על ידי שינוי יעודה לבנייה לעולם יקנה לכאורה למחזיק בה רווח כספי מזומן, מהיר ומפתה יותר מן הרווח האיטי המבוסס על עמל כפיים של קרקע חקלאית.

38.אך כך סברו מנסחי נורמת הבסיס במינהל מקרקעי ישראל, כי יש לשמור על קרקעות חקלאיות, להגן על נכסיה וערכיה החקלאיים של המדינה, וכי קרקעות חקלאיות לא ימומשו לנכסים נזילים מפתים. ועל כן המחזיק בקרקע חקלאית לא נתפש מעולם כבעל קאפיטל של נכס נדל"ן הרשאי להפיק ממנו רווח כספי מהיר ככל העולה על רוחו.

39.מדיניות והשקפת עולם זו קיבלה אף הגנה תחיקתית בחוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים) תשכ"ז - 1967. חוק זה קובע כי המחזיק או הזכאי להחזיק קרקע חקלאית ממינהל מקרקעי ישראל אינו רשאי לעשות בה שימוש החורג מייעודה לחקלאות (עפ"י ההגדרות בחוק גופו), ובמידה והוא מפר את איסור החוק, ניתן להפקיע ממנו את הקרקע תמורת פיצוי עבור השבחה שהשביח את הקרקע בלבד. שימוש חורג מוגדר בין היתר כהעברה או הקניה של כל זכות שיש למחזיק בקרקע או בחלק ממנה וכהקניית זכות מגורים.

40.המדיניות המשתקפת בהחלטה מס' 1 הינה להשקפת העותרת מדיניות ראויה ומושכלת, שכן קשה להפריז בערכה ובחשיבותה של קרקע המדינה בכלל, וקרקע חקלאית בפרט. הבטחת עיבודם החקלאי של שטחים נרחבים מבין קרקעות המדינה הוא בעל חשיבות עליונה לכלכלת המדינה ולעצמאותה הכלכלית, כמו גם לשמירה על שטחים פתוחים וירוקים התורמים לאיזון האקולוגי בשטח המדינה, לנקיון האויר ולנקיונם של מי התהום, ולאיכות חיי התושבים בכל שטחי המדינה, העירוניים והכפריים.

41.אין כל ספק כי הגנה על קרקע חקלאית מחייבת התערבות הרשות בתנאי השוק החופשי, שהרי לעולם הרווח המהיר היכול לצמוח ממסחר בקרקעות לבניה יגבר על הרווח האיטי, הסיכון והיגיעה הכרוכים בעיבוד קרקע חקלאית. הקרקע החקלאית מהווה גם את הרזרבות הקרקעיות של המדינה לפיתוחה העתידי ולהתרחבות הצפויה של שטחים עירוניים עקב הגידול באוכלוסיה והפיתוח הכלכלי והתעשייתי, וגם שמירה על רזרבות אלו ודאגה לעתיד מחייבים התערבות בשוק הקרקעות.

42.מאחר וקרקע חקלאית נמסרה לצורך עיבוד חקלאי בלבד, ומטבע הדברים עיבוד חקלאי מחייב הקצאת שטחים רחבי ידיים פי עשרות מונים משימוש בקרקע לבנייה או לתעשייה, ומאחר והתגבשה מגמה להקצות קרקע חקלאית למי שנתפשו (לא תמיד בצדק) כבעלי יכולת מוכחת לניצול חקלאי, ומאחר ועל פי עקרונות הקרן הקיימת שהחזיקה בחלק ניכר מן הקרקעות החקלאיות לא הוחכרה קרקע למי שאינם יהודים, נוצר חוסר שיוויון מהותי בכמויות הקרקע שהוקצו למגזרים שונים בחברה הישראלית. ניתוח כמותי של חלוקת הקרקעות והדיור בישראל מצביע על הבדלים ברורים ועקביים בין נכסי המקרקעין הרחבים הנמצאים בקרב קבוצות שונות בחברה הישראלית.

43.בהכללה, מנגנון ההקצאה העדיף את ההתיישבות העובדת על פני ההתיישבות שלא קשורה לתנועת העבודה, את הקיבוצים על פני המושבים, את המושבים הוותיקים על פני מושבי העולים, ואת היהודים על פני הערבים (להם הוקצו עד היום רק כרבע אחוז מקרקעות המדינה).

44.בעיירות הפיתוח ובאזורי הדיור הציבורי בערים הגדולות, הקצאת הקרקע לנפש היתה הקטנה ביותר בקרב המגזר היהודי. חוסר שוויון כמותי זה היה מוצדק בחלקו בלבד, על יסוד התכלית החקלאית של הקרקע, אולם בחלקו שרירותי ופסול. מכל מקום, בוודאי שעם שינוי יעודן של הקרקעות, מחקלאות לבניה או לתעשיה וכד' נשמט הבסיס היחיד שהצדיק אותה חלוקה בלתי שוויונית, דהיינו הצורך לכאורה להבטיח עיבוד חקלאי של הקרקע.

45.ההבדלים בין הקבוצות לא התבטאו רק בשטח ההקצאות, אלא גם בתנאי ההקצאה ובמיוחד בניסוחם המשפטי. תהליך זה יצר קטגוריות החזקת מקרקעין מובחנות. ביישובים כגון שכונות ועיירות הפיתוח (בעיקר בדיור הציבורי), שעיקר אוכלוסייתם מזרחיים, הוקצתה הקרקע בתנאי שכירות קצרת מועד, שניתנת להסתיים לאלתר ולא העניקה זכויות הורשה. במגזר החקלאי הערבי, איבדו מחזיקים רבים, שלא הצליחו לעמוד בדרישות הפורמליות של דיני ההתיישנות, את יכולתם להמשיך ולהחזיק במקרקעין. קרקעות ציבוריות לא הוקצו כמעט לקבוצה זו. אלו מבין המחזיקים הללו שלא פונו מן הקרקע, סווגו כמסיגי גבול חסרי זכויות (למשל בחלק מן הישובים הבדווים הבלתי מוכרים).

לעומת זאת, במושבים הוותיקים, בקיבוצים וביישובים הקהילתיים, הועברו מקרקעי הציבור לתושבים בהסדרים משפטיים שאפשרו החלת כללים שונים, שדה-פקטו, היו עדיפים מאלו שחלו על תושבי הדיור הציבורי והשכונות. כך למשל הוכר מעמד 'הבן הממשיך' במושבים שאפשר על פי רוב העברה בין דורית של מקרקעין אלו. הקטגוריזציה השונה של דיירי דיור ציבורי, של חקלאים ערבים ושל חקלאים יהודים לתחומים משפטיים שונים לכאורה, אפשרה בפועל החלת דינים שונים על אופן החזקת המקרקעין בידי הקבוצות המרכזיות בחברה הישראלית.

סקירה יסודית של מיגוון ההסדרים המשפטיים החלים על קרקעות המדינה ותוצאתם המפלה והמנציחה חולשה כלכלית בצד חולשה חברתית וחולשה פוליטית מובאת בעניין זה במאמרם של אלכסנדר קידר ואורן יפתחאל, הקרקעות החקלאיות בישראל לקראת סוף האלף: היבטים היסטוריים, משפטיים וחברתיים, המרכז לחקר פשיעה, משפט וחברה, אוניברסיטת חיפה (1999), המצ"ב לעתירה.

46.אין חולק ואך טבעי הוא כי דרישות פיתוח, התרחבות האוכלוסיה, וצרכים רבים אחרים מחייבים לעתים שינוי ייעודה של קרקע חקלאית. אולם מן הראוי שהקצאת הקרקע שיעודה שונה תעשה באופן מושכל תוך שקילת כל ההשלכות הרלוונטיות. החזרת הקרקע שיעודה שונה לידי המדינה מאפשרת למדינה לשקול את השימוש העתידי שיעשה בקרקע ולהפקידה בידי מי שינצלה בצורה הטובה ביותר למטרות הכלל. שכן, שיקול הדעת שעמד ביסוד ההחלטה למסור קרקע חקלאית לעיבודו של פלוני, אינו אותו שיקול דעת כאשר נדרשת החלטה על מסירת אותו שטח חקלאי שיעודו שונה למגורים, תעשיה, וכד', לידי מחזיק עתידי אחר.

47.והיה ושונה ייעודה של קרקע חקלאית, הרי שאין לחקלאי המחזיק בה כל עדיפות על פני כלל הציבור הזכאי לחלוקה שיוויונית של קרקעות המדינה. כמובן שהעותרים אינם חולקים על כך שהפקעת הקרקע מידי החקלאי עקב שינוי ייעודה מזכה אותו לפיצויים הוגנים וראויים. כמו כן סבורים העותרים כי החקלאי זכאי במקרה כזה להסדר ראוי לפיו יקבל חוזה חכירה נפרד ביחס לבית מגוריו, ובמקרה שהדבר אינו אפשרי על פי תכנון הקרקע, לפתרון מגורים משביע רצון אחר. אולם הדברים אמורים אך ורק בבית המגורים, ולא לשדות, המטעים והפרדסים הנרחבים שנמסרו לו לצרכי עיבוד חקלאי וכעת אינם מיועדים עוד לחקלאות.

ויודגש מה שכבר נאמר כי ידע החקלאי מן היום הראשון שקיבל את הקרקע לחזקתו כי פיקדון היא בידו ואם צרכי המדינה יחייבו את ביטול השימוש בה כקרקע חקלאית ויחייבו לייעד הקרקע לבנייה או לתעשייה, תילקח הקרקע מידו והוא ייזכה לפיצוי הוגן.

48.כפי שכבר הזכרנו, קרקע חקלאית נמסרת לידי החוכר תמורת דמי חכירה הינם נמוכים ביותר, בגובה 2% מן ההכנסה הנקיה מן הנחלה, כשעל כך נוספות הנחות ניכרות. לשם השוואה, הרי שבעבור קבלת זכות החכירה בקרקע עירונית (ר' פרק ב' להחלטה מס' 1) על החוכר לשלם 40%-80% מערך הקרקע כמקדמה ועוד 5% מיתרת ערך הקרקע כל שנה, כאשר עם חידוש חוזה החכירה לאחר 49 שנים מוערכת הקרקע מחדש והתשלום מתעדכן על פי ערך הקרקע הנוכחי.

49.למעשה, תשלום דמי החכירה עבור קרקע חקלאית הינו סמלי בלבד, הוא מחושב על פי ערכה של הקרקע על פי ההכנסה מן העיבוד החקלאי, כאשר החוכר מקבל לידיו את מלוא זכויות העיבוד והשימוש בקרקע ואת פירותיה, וכן זכות להתגורר בנחלה. כמו כן, בהחזרת הקרקע למדינה עקב שינוי יעוד, זכאי המחזיק לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו, בשיעור שנקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל (ר' סע' 10 בהחלטה מס' 1). שיעור הפיצויים שנקבע חושב אף הוא ביחס להכנסה החקלאית מן הקרקע.

50.הדרך השונה לחישוב דמי החכירה בקרקע חקלאית ובקרקע עירונית מבהירה את השוני בזכויות הנרכשות ע"י החוכר, כאשר החוכר העירוני משלם סכום המשקף בסופו של דבר את ערכה הריאלי של הקרקע ורוכש בה זכויות קבועות יותר ועל כן אין מגבילים את זכותו להעביר הקרקע ולנצלה ניצול כלכלי מקסימאלי בגבולות ייעודה והחוקים והתקנות החלים על השימוש בה. כנגדו החוכר החקלאי משלם אחוז פעוט מערך ההכנסה החקלאית מן הקרקע ומקבל את הקרקע לצורך עיבודה והוא נהנה מפרי עמלו ומתוצרת אדמתו.

51.החלטה מס' 1, המשולבת בסע' 1 של חוק יסוד מקרקעי ישראל, יצרה איפוא משטר מאוזן, הגיוני ותכליתי של ניהול קרקעות המדינה, המשלבת משטרים שונים לקרקע חקלאית וקרקע עירונית, על פי טיבן ומהותן ואינטרס המדינה בהן. החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל לא בוטלה עד עצם היום הזה והיא מהווה למעשה את נורמת הבסיס של זיקת המתיישב החקלאי אל הקרקע הנמסרת לחזקתו לשם ניצולה החקלאי והשימושים הנלווים לכך, אך כפי שנצביע להלן, החלטות מאוחרות יותר נגסו בנורמה זו, פוררו אותה, מיסמסו אותה עד שלא נותרה ממנה אלא אנדרטה לימים עברו. כל זאת, כאמור, מבלי שהחלטה מס' 1 בוטלה מעולם, ובהתאם, מבלי שנתקבלה בדרגים הראויים החלטה עקרונית בדבר שינוי מדיניות החכרת הקרקע החקלאית, אשר תביא בחשבון את כלל המשמעויות והסכנות הנלוות לכך.

מדיניותו הנוכחית של מינהל מקרקעי ישראל

52.עד לשנות ה- 90' אכן נהג מינהל מקרקעי ישראל על פי העקרונות שהותוו בהחלטה מס' 1, ובהתאם להחלטות נוספות אשר לא שינוי ממדיניות זו באופן משמעותי. החל משנת 1992, קיבלה מועצת מקרקעי ישראל שרשרת החלטות שמספריהן 533, 611, 717, 727, 737, והחלטות נוספות שבוטלו בינתיים, המשנות מן המדיניות שבאה לידי ביטוי בהחלטה מס' 1 הנ"ל, ומהוראות הסכמי החכירה של החקלאים, אשר עוצבו בהתאם לאותה מדיניות.

נוסחן המלא של ההחלטות מצורף ומסומן נספח ב'.

בקיצור נמרץ נביא כאן רק את עיקרה של כל החלטה:

החלטה מס' 533, מיום 11.5.92 - קבעה כי מחזיקי קרקע חקלאית שהקרקע נמסרה להם לתקופה שאינה פחותה מ- 21 שנים, יהיו זכאים לפיצוי על שינוי יעוד של הקרקע החקלאית שיחושב על בסיס ערכה של הקרקע על פי יעודה החדש (40% מן הערך החדש), ולא כפי שהיה עד אז, על בסיס ההכנסה החקלאית מהקרקע. ההחלטה איפשרה למחזיקים לקבל את הפיצוי האמור או לרכוש מן המינהל את הקרקע שבהחזקתם, ביעודה החדש, תמורת 51% מן הערך חדש של הקרקע.

החלטה זו משמיטה את הקרקע מנורמת הבסיס ומעמידה אותה על ראשה. בעוד נורמת הבסיס עשתה הכל כדי ליצור נתק מוחלט בין המתיישב החקלאי והקרקע שיעודה שונה, וביצר מנגנונים רבים שמטרתם להגביה את חומת הבידוד הזו כך שלא יהיה למתיישב החקלאי כל אינטרס בשינוי ייעודה של הקרקע, אלא היפוכו של דבר, משמעות שינוי הייעוד הוא ניתוק מידי של הזיקה הקניינית של המתיישב החקלאי לקרקע ופיצוי אך ורק על יסוד ההשקעות החקלאיות ואובדן התנובה החקלאי, הרי שהחלטה 533 ממוטטת את החומה בין קרקע חקלאית לקרקע לבנייה, הופכת את המתיישב החקלאי לבעל זיקה קניינית בלתי מותנית בקרקע והופכת אותו לנהנה ובעל אינטרס בשינוי ייעודה. והכל כאשר המתיישב החקלאי לא שילם תמורה ממשית עבור הקרקע שנמסרה לחזקתו, ומשום שהקרקע נמסרה לצרכים חקלאיים, הרי שמדובר בשטחים רחבי ידיים. איש לא היה מעלה על דעתו למסור לידי המתיישב החקלאי שטחים גדולים כל כך חינם אין כסף אילו העלה בדעתו כי באחרית הימים, בעידן הספקולציה הפוסט ציונית, תיזנח המדינה את יעדיה הציוניים והחברתיים ותזכה את החקלאי בחלק ניכר מן הקרקע שהפכה בינתיים לקרקע לבנייה.

החלטה 611, מיום 13.10.93 - שינתה חלק מן הכללים המינהליים בהחלטה 533 כך שהתאפשר לקבל את הסכמת המינהל מראש, עוד טרם שינוי הייעוד, לעיסקאות כפי שאיפשרה החלטה 533.

החלטה 717 מיום 20.6.95 - החלטה נוספת המאפשרת לקיבוץ או למושב להפוך קרקע חקלאית למפעל תעשייתי, תיירותי או מסחרי, תוך שינוי יעוד וקבלת חוזה חכירה חדש ונפרד לקרקע האמורה בתשלום של 51% מערך הקרקע במרכז הארץ, 26% באיזור עדיפות לאומית ב', ו- 16% באיזור עדיפות לאומית א'.

החלטה 727, מיום 3.7.95 - החלטה זו החליפה החלטה קודמת כמעט זהה לה, שמספרה 666, אשר נפסלה בבג"צ 5575/94 בשל ניגוד עניינים של חלק ממקבלי ההחלטה במועצת מקרקעי ישראל. ימים בודדים לאחר מתן פסק הדין נתקבלה ההחלטה המחודשת בהרכב אחר של המועצה שלא כלל את העומדים בניגוד עניינים, אך מהותית לא השתנתה ההחלטה. ההחלטה הבחינה בין סוגים שונים של מחזיקים חקלאיים, וצימצמה את שיעורי הפיצוי שניתנו בהחלטות 533, 611. חוכר בתנאי נחלה היה זכאי על פיה לפיצוי בגין שינוי יעוד בערך של 27%-29% מערכה של הקרקע לאחר שינוי ייעודה על פי איזור מושבו, או לקבל את אותו אחוז מן הקרקע בחוזה חכירה מהוון, ללא כל תמורה. מחזיקים אחרים היו זכאים אף הם לפיצויים אך בשיעורים מופחתים. ההחלטה ביטלה את החלטות 533 ו- 611, אולם עיסקאות שכבר אושרו המשיכו להתנהל על פי תנאי החלטות אלו.

החלטה 737, מיום 17.12.95 - ההחלטה החליפה החלטה קודמת, 612, שאיפשרה "להרחיב" יישובים חקלאיים (מושבים וקיבוצים) לצרכי מגורים. ההרחבה מתבצעת במסגרת הקרקע החקלאית המוקצית ליישוב, שיעודה משונה לצורך כך למגורים, כאשר המתיישבים החדשים אינם חייבים להיות חברי האגודה החקלאית, אינם מקבלים נחלות או שטחים אחרים לעיבוד חקלאי, ולמעשה הם מתיישבים לא למטרת חקלאות. ההחלטה מלכתחילה נועדה לאפשר הרחבת היישובים לצורך מגורי בני המתיישבים, אולם בהחלטה 737 נמחה כל זכר לעדיפות בני המתיישבים המקוריים, ולמעשה ניתן ליישובים למכור מגרשים שייעודם שונה לבניה ושקיבלו אותם במחיר מוזל ביותר מן המינהל, בשוק החפשי. דמי החכירה המהוונים עבור הקרקע נקבעו ל66% מערך הקרקע החדש במרכז הארץ, 36% באיזור עדיפות לאומית ב', ו- 22% באיזור עדיפות לאומית א'.

53.שורת ההחלטות הללו סוטה מן העקרון המנחה על פיו קרקע חקלאית נמסרת לחוכר לצורך עיבוד חקלאי בלבד, וחוזרת לידי המינהל במקרה של שינוי יעוד, תוך פיצוי לחקלאי על השקעותיו ועל הפקעת זכותו בקרקע החקלאית.

54.יתירה על כן החלטות אלה אמדו את שיעור הפיצוי הניתן לחקלאי לא על פי תנובתה החקלאית של הקרקע אשר שונה ייעודה אלא על פי ערכה של הקרקע "המופשרת" לבנייה (להלן נשתמש בלשון העם המכנה קרקע חקלאית שייעודה שונה כקרקע "מופשרת"). על פי המדיניות החדשה, נקבע שיעור פיצוי גבוה בהרבה מכפי שנקבע עד לקבלת ההחלטות החדשות, המבוסס לא על ערכה החקלאי של הקרקע והשקעות החקלאי בה, אלא על ערכה החדש של הקרקע לאחר שינוי יעודה. נקבעו מדרגות של פיצויים שונים במרכז הארץ ובאזורי פיתוח. כמו כן ניתנת לחקלאי האופציה לרכוש מן המינהל את הקרקע ביעודה החדש, ללא מכרז ובהנחה ניכרת, לשם ייזום פרטי של בניה למגורים.

55.מן הראוי להדגיש שבכך ניתנת למחזיקים החקלאים, שכאמור קיבלו קרקע אך ורק לצרכי שימוש חקלאי, זכות העולה אף על זכותו של בעלים מלא של מקרקעין. כידוע, במידה ויש צורך במקרקעין לצרכי ציבור, החוק מאפשר להפקיע את הקרקע לצורך כך. בנוסף ליכולת להפקיע חלק משמעותי מן הקרקע ללא פיצוי, הרי כאשר ניתן הפיצוי הוא ניתן על בסיס ערך הקרקע לפני שינוי יעודה - ר' למשל פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943. הפיצוי על פי ערכה החדש של הקרקע יצר על כן זכות העולה אף על זכות הקניין הפרטי.

56.יתירה מכך, בחלק מן המקרים, מאחר והמחזיקים אינם בעלי הקרקע, הם נפטרו אף מתשלום מס השבחה בגין שינוי ייעוד, ומאחר ואינם מוגדרים כסוחרי קרקעות אף נפטרו מתשלומי מס הכנסה, והפיצוי שניתן להם הוא כולו פיצוי נטו ללא הפחתות, ללא תשלומי מס הכנסה או מס השבחה. כך נהנים מחזיקי הקרקע החקלאית מכל העולמות - לצורך קבלת הפיצוי, זכותם עולה על זו של בעל הקניין הפרטי, אך לצורך תשלום מס, אין הם נחשבים כבעלי קניין כלל.

57.אספקט עיקרי נוסף של ההחלטות השונות שפורטו לעיל הוא שהן יוצרות מנגנונים לקבלת חוזי חכירה בקרקע שיעודה שונה למגורים לידי מי שקיבל אותה להחזקתו כקרקע חקלאית, ללא מכרז או מנגנון שוויוני אחר אשר יאפשר גם לאחרים להתמודד על קבלת הזכויות בקרקע, ובהנחה ניכרת שערכה יכול להגיע לעשרות מיליוני דולרים ואף למאות מיליוני דולרים לישוב חקלאי (קיבוץ או מושב) בו עשרות בודדים של חברים הנהנים מסכומי עתק אלו. כך גם מתנערת המדינה מרצון מן היכולת לשלט בפיתוחה העתידי של הקרקע.

58.לפיצוי על יסוד ערך הקרקע "המופשרת", או לקבלתה בחוזה חכירה על שם החקלאי שהחזיק בה, אין כל בסיס מוסרי, משפטי, או חברתי. החקלאי לא תרם במאומה לעליית ערך הקרקע עקב הפשרתה ואין כל עילה שבעולם להקנות לו זכות קדימה לגבי קרקע זו על פני כלל הציבור, ובנוסף הנחה מפליגה על מחירה.

משעברה הקרקע החקלאית מסדר כלכלי אחד לסדר כלכלי אחר של קרקע לבניה, ערכה הכלכלי עולה לעתים קרובות במאות ולעתים אף באלפי מונים מסיבות של תנאי שוק הקרקעות שאין להם כל זיקה אל השקעות החקלאי, אל עמלו ואל הפסדיו עקב נטילת הקרקע מידיו.

59.לדוגמה, קיבוץ גליל ים הסמוך להרצליה, אשר חכר מן המינהל קרקע חקלאית בשנת 1943, כאשר הרצליה היתה עדיין מושבה קטנה, ביצע עיסקה עם מינהל מקרקעי ישראל שכללה הפשרת קרקעות וייעודן לבניה, וקיבל בהן חוזי חכירה עפ"י החלטה 611. על פי הפירסומים בעיתונות, עיסקה זו צפויה להעשיר את הקיבוץ בכרבע מיליארד דולר, כלומר כל חבר קיבוץ יקבל כשני מיליון דולר. עד כמה שפר גורלם של חברי הקיבוץ, אשר לא עשו דבר שתרם לעליית ערכה של הקרקע, והתמזל מזלם וסביב קיבוצם הקטן נבנה מטרופולין גדול.

מה סומק דמם של חברי קיבוץ גליל ים על פני חברי קיבוץ מנרה שבגבול הצפון? ומה סומק דמם של אלו מדמם של תושבי קריית שמונה? היפוכו של דבר, מטבעו של שוק הקרקעות כי הפשרת קרקעות באזורי מגורים מבוקשים כגון באיזור המרכז, בשפלת החוף, בשרון וכיוצ"ב מעלה עד לשחקים את ערכה של הקרקע המופשרת וברובם של המקרים קרקעות באזורים אלה זה מכבר לא נוצלו לעבודת האדמה אלא נוצלו לצרכים אחרים או עמדו ממתינים ליום הגדול שבו יצליח לובי כזה או אחר או פוליטיקאי זה או אחר להניע את הרשות להפשיר את הקרקע.

60.צא ולמד כי העמדת בסיס הפיצוי על ערך הקרקע המופשרת יוצרת אפליה לאורך ולרוחב של האוכלוסייה. יוצרת אפליה לטובת החקלאי לעומת כל אדם מן היישוב ויוצרת אפליה פנימית בין החקלאים לבין עצמם, בין החקלאי קשה היום שניסה בתנאים הלא קלים של החקלאות בישראל לעבד את אדמתו באזור מרוחק ממרכז הארץ לעומת "החקלאי", שמזמן זנח את מלאכת החקלאות המתגורר על נחלתו במרכז הארץ וממתין ליום שבו תופשר הקרקע שבחזקתו ומחירה יאמיר לשחקים.

61.האפליה הפנימית בולטת עוד יותר כשמדובר בחברות לעיבוד חקלאי, דוגמת "מהדרין" או "יכין-חקל", המחזיקות בדונמים רבים של אדמה חקלאית באזורי ביקוש במרכז הארץ, ושעל פי החלטה 727 זכאיות לפיצוי בכסף או בקרקע ששונה יעודה של 13.5% מערכה החדש של הקרקע. לחברות אלו אין ולו בדל זכות מכוח עבודת אדמה ארוכת שנים או זכות לבית מגורים. מדובר בהעשרה גרידא של בעלי הון שרכשו חברות אריזה ועיבוד חקלאי המחזיקות באדמות חקלאיות מתוך צפי לשינוי ייעוד הקרקע. אלו אף לא הסתפקו בשיעור הפיצוי שניתן להן בהחלטה ונאבקות על השוואת הפיצוי ביניהן לבין חוכרים בתנאי נחלה.

הצדקתן הלכאורית של ההחלטות על רקע גל העליה

62.שורת ההחלטות שצוינו לעיל נתקבלו לכאורה לצורך יצירה מהירה של מאגרי קרקע זמינה לבניה למגורים, לשם סיפוק הצרכים שיצר גל העליה הגדול מברית המועצות לשעבר, בתחילת שנות התשעים. על פי ההסברים שניתנו אז, מנגנון הפיצוי מרחיק הלכת אמור היה לעודד את החקלאים לפנות קרקעות שיעודן שונה. זאת, בשל חשש של המינהל, שביסוסו לא נבדק ונבחן כראוי, כי תיווצר בעיה בפעולה על פי חוזי החכירה הקיימים בשל סירובם של חקלאים לפנות את הקרקעות, דבר שיגרור התדיינויות משפטיות ארוכות אשר יכשילו את המטרה - יצירה מהירה של היצע קרקעות לבניה.

הדבר בא לידי ביטוי בבג"צ 5575/94 מהדרין בע"מ ואח' נ' ממשלת ישראל, מט (3) 133:

"